Modelo regulatório tem sido posto à prova por mudanças financeiras, em particular o crescimento e sofisticação do mercado de dívida privada
O ministro da Fazenda, Fernando Haddad, sugeriu recentemente a transferência da regulação e fiscalização dos fundos de investimento da Comissão de Valores Mobiliários para o Banco Central. A sugestão ocorre como reação às recentes investigações de fraudes e irregularidades no mercado financeiro que envolvem empresas gestoras e administradoras de fundos.
A ideia ventilada pelo ministro tem algum mérito, mas sua operacionalização é complexa e, se implantada, não será uma bala de prata para blindar o mercado em relação a desvios de conduta de gestores e administradores de fundos de investimento.
Há dois modelos teóricos básicos de estruturação da regulação e fiscalização das entidades do mercado financeiro e de capitais. O primeiro privilegia a especialização no âmbito de cada entidade, de acordo com a natureza e operação dos entes regulados, como ocorre grosso modo no Brasil. O segundo é o chamado modelo Twin Peaks, no qual há a separação entre a regulação prudencial e a regulação da conduta dos intermediários financeiros. Cada um desses modelos tem suas vantagens e desvantagens, como veremos adiante.
A força do modelo “Twin Peaks” é justamente a especialização institucional. De fato, a supervisão prudencial exige conhecimentos e habilidades que não necessariamente estão ao alcance do regulador de condutas e vice-versa. Ademais, esse modelo permite que o órgão regulador de conduta tenha uma visão holística do ponto de vista dos clientes participantes do mercado financeiro. Trata-se, no entanto, de um modelo institucional minoritário no mundo, muito embora prevaleça em economias relevantes como a do Reino Unido.
Por outro lado, e de modo paradoxal, a fraqueza do modelo “Twin Peaks” está na crescente dificuldade de se separar as questões de conduta das instituições financeiras dos aspectos prudenciais. Por exemplo, a grande crise financeira de 2007/2008 teve como uma de suas causas principais a oferta inadequada de produtos de crédito imobiliário para mutuários que não tinham condições sustentáveis de honrar seus compromissos, fato que gerou uma montanha de créditos de elevadíssimo risco, os chamados subprime, com consequências sistêmicas negativas.
Em síntese, em um mercado em que as fronteiras tradicionais entre bancos e instituições não bancárias deixaram de existir, e no qual o risco sistêmico não é mais uma condição inerente apenas aos bancos que recebem depósitos, a opção pela regulação “Twin Peaks” exige alto grau de coordenação entre os entes reguladores, algo difícil de se obter no mundo real. Ao contrário, são grandes o risco de sobreposição de trabalho regulatório, gerando ineficiências e aumentando o custo de compliance para os regulados, ao mesmo tempo em que são criadas zonas cinzentas e lacunas onde nenhum dos reguladores se faz presente de maneira efetiva.
Trazendo a questão para o Brasil, é preciso salientar, em primeiro lugar, que a experiência internacional indica que a estrutura institucional da regulação é muito dependente de questões histórico-culturais, o que sinaliza claramente o risco da adoção de modelos importados sem a devida consideração dos fatores intrínsecos a cada jurisdição.
Ausência de mecanismos eficazes de coordenação e troca de informações entre o BC e a CVM limita capacidade de supervisão.
Como dissemos anteriormente, no Brasil predomina o modelo de especialização, em que convivem instituições reguladoras diversas como o Bacen, a CVM e a Susep, refletindo em grande medida o fato de que a legislação original foi redigida em uma época em que ainda não existiam os bancos múltiplos nem o maior aprofundamento do fenômeno da conglomerização no mercado financeiro brasileiro.
Em que pese a grande evolução da regulação financeira no Brasil, inclusive com a edição de leis que trouxeram aperfeiçoamentos relevantes ao arcabouço regulatório vigente, o atual modelo tem sido colocado à prova pela velocidade e profundidade da adoção de inovações no mercado financeiro e de capitais. Entre elas, destaca-se particularmente o crescimento e a maior sofisticação do mercado de dívida privada, primordialmente por meio do uso de veículos como os fundos de direitos creditórios, fundos multimercado e fundos imobiliários.
Vários fatores explicam o rápido crescimento do mercado de dívida tendo como veículo os fundos, mas não resta dúvida de que a maior exigência de capital para bancos, após a crise de 2008/2009, gerou incentivos para o carregamento de títulos de crédito fora do balanço das instituições estritamente reguladas pelo Bacen.
Como consequência, parte relevante do crédito saiu da esfera regulatória do Banco Central e passou para a CVM, que é um regulador especializado em conduta. Essa é justamente a questão que o ministro da Fazenda sugere endereçar por meio da transferência da regulação dos fundos da CVM para o Bacen.
Contudo, essa transferência pura e simples de competência de um regulador para o outro não resolveria a questão, pois o problema está hoje muito mais na ausência de mecanismos eficazes de coordenação e troca de informações entre o Bacen e a CVM, assim como na falta de autonomia financeira e orçamentária de ambos os órgãos, fato que tem limitado fortemente sua capacidade de supervisionar de modo eficaz um mercado que se torna, a cada dia, maior e mais complexo.
Fonte: Valor Econômico
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